México- Politica

- Politica

Reforma Energética:
Lo bueno y lo malo de la iniciativa

Las cinco iniciativas que propuso el Ejecutivo federal incluyen cambios que modificarán sustancialmente la manera en que se conforman, operan e interactúan los dos sectores del ramo de hidrocarburos.

Por:  

sábado, 12 de abril del 2008

    LO BUENO: Aborda por primera vez en décadas un tema vedado para las políticas públicas mexicanas: la participación privada en el sector petrolero.

    Lo hace de una manera modesta y concentrándose en áreas donde el statu quo de Pemex es muy deficiente, como refinación, ductos, contratación de servicios especializados para exploración y producción, por lo que resulta políticamente complicado cuestionar la conveniencia de la reforma.

    El paso que está dando Felipe Calderón recuerda algunas de las primeras reformas económicas de Miguel de la Madrid, notablemente modestas en su alcance inicial, pero trascendentes porque rompieron tabúes arraigados en la opinión pública y abrieron el camino a las reformas económicas de la administración de Carlos Salinas, que fueron más ambiciosas.

    Los opositores a la reforma petrolera tienen razón al sentir temor, pero si al paso del tiempo se demuestra que la participación privada no sólo no debilita, sino que fortalece a Pemex -como en el caso de la CFE-, la población apoyará, y los políticos permitirán, reformas de mayor alcance en el futuro.

    LO MALO: Algunas de las partes relativas a la administración y el gobierno corporativo de Pemex parecen diseñadas por burócratas para burócratas.

    Aunque se incluye la retórica derivada de las mejores prácticas internacionales de gobierno corporativo, algunos elementos clave están ausentes.

    Muchas de las camisas de fuerza burocráticas y los conflictos de interés que atan la operación de Pemex siguen en su lugar.

    Aunque tiene una función-objetivo empresarial, el Consejo de Administración sigue careciendo de facultades fundamentales para lograrla. Un claro ejemplo son los conflictos de interés en la integración de este consejo.

    Los nuevos "consejeros profesionales" no tienen garantías para ser verdaderamente independientes, y algunas de las causales de remoción parecen haber sido diseñadas para ser aplicadas de manera arbitraria.

    Pemex y sus subsidiarias siguen siendo organismos descentralizados y regulados por la arcaica Ley Federal de Entidades Paraestatales.

    Aunque tendría mayor libertad para manejar su presupuesto, contratar deuda, servicios y obras públicas, Pemex está sectorizada bajo la Secretaría de Energía, cuya titular preside su consejo. También está sujeta a la tutela administrativa de Hacienda y a la fiscalización de la Secretaría de la Función Pública.

    De hecho, es posible que la operación de Pemex y sus subsidiarias se complique con las nuevas instancias burocráticas introducidas por la reforma, ya que trata de armonizar mecanismos de administración y control tradicionales ("tutela administrativa" francesa) y modernos (las mejores prácticas de gobierno corporativo), que son difícilmente compatibles.

    Los conflictos de competencia se multiplicarán. ¿Dónde comienzan las facultades del Comité de Transparencia y Auditoría, y dónde terminan las de la Secretaría de la Función Pública?

    Más aún, la vocación burocrática resulta preocupante: ¿por qué crear una nueva Comisión del Petróleo cuando hubiera sido más barato para los contribuyentes y sano para fortalecer al regulador sectorial, adicionar las facultades de la CRE?


    PUNTOS A REVISAR

    Las cinco iniciativas que propuso el Ejecutivo federal incluyen cambios que modificarán sustancialmente la manera en que se conforman, operan e interactúan los dos sectores del ramo de hidrocarburos.

    Uno es el sector público compuesto por un monopolio verticalmente integrado; el otro es un sector privado formado por un primer grupo de contratistas nacionales y extranjeros especializados y un segundo grupo de empresas presentes en actividades de hidrocarburos liberalizadas la década pasada.

    Analizaremos las modificaciones que se llevarán a cabo en el sector público, básicamente en una nueva estructura de Pemex, y revisaremos los cambios que se proponen para ampliar el marco de actividades liberalizadas en materia de hidrocarburos, así como las posibilidades de contratación de servicios para la petrolera.


    SECTOR PUBLICO

    Estructura y gobierno corporativo de Petróleos Mexicanos. Buena parte de la iniciativa se enfoca a impulsar modificaciones en este rubro.

    La Ley Orgánica vigente desde 1992 establece que Pemex contará con cuatro organismos descentralizados de carácter técnico, industrial y comercial, cada uno atendiendo diferentes procesos de la industria petrolera: Pemex Exploración y Producción, Pemex Refinación, Pemex Gas y Petroquímica Básica y Pemex Petroquímica.

    La propuesta de reforma a la Ley Orgánica elimina este régimen, ya que no incluye expresamente a ningún organismo subsidiario, sino que establece que cualquier organismo subsidiario será creado por el titular del Ejecutivo a propuesta del Consejo de Administración.

    Con respecto a su gobierno corporativo, la propuesta reafirma el régimen actual al establecer que Pemex será dirigido y administrado por un Consejo de Administración y un director general.

    El cambio se identifica en una nueva composición de dicho Consejo, ya que, además de contemplar a seis representantes del Estado nombrados por el Ejecutivo federal y cinco representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros, incluye a cuatro consejeros profesionales, los cuales serán nombrados por el Ejecutivo federal y contarán con amplias facultades en la dirección de los asuntos de competencia del Consejo.


    CONSEJO DE ADMINISTRACION

    Las facultades del Consejo de Administración recogen los puntos más importantes en cuanto a la "flexibilidad" que se quiere otorgar a la paraestatal, y que se traduce en nuevas facultades de autorregulación que crecen en detrimento de las facultades de intervención que tenían las dependencias centrales.

    Quizá las facultades más relevantes sean las siguientes:

     Aprobar las operaciones con personas que pretendan celebrar contratos con Pemex o sus subsidiarias.

     Aprobar los términos y condiciones para la contratación de obligaciones constitutivas de deuda pública.

     Aprobar la propuesta de constitución de organismos subsidiarios de Pemex.

     Aprobar las disposiciones aplicables a Pemex y a sus organismos subsidiarios para la contratación de obras y servicios.

    El Consejo de Administración tiene una amplia gama de facultades de autorregulación: desde la determinación de su estructura interna hasta el manejo de sus contrataciones, pasando por la administración de su deuda, lo cual crea un auténtico régimen de excepción de Pemex con respecto al resto del sector público.

    Esta flexibilidad es muy necesaria, ya que las leyes de aplicación general a todo el aparato gubernamental no reconocen la naturaleza de la industria petrolera. Por ejemplo, la gran incertidumbre que implica la ejecución de sus actividades, o el comportamiento de los precios del petróleo o de los servicios altamente especializados, como las embarcaciones.

    Sin embargo, una política de autorregulación debería estar acompañada por medidas que aseguren que esa facultad se seguirá dentro de ciertos límites. Facultades de regulación amplias y sin límites claros, al menos a nivel legal, implican riesgos.

    Podemos citar como ejemplo el esquema de financiamiento Pidiregas, que fue diseñado exclusivamente para la contratación de obras productivas, pero se ha llegado a utilizar para la contratación de obras y servicios no productivos.

    Por otro lado, dejar abierta la determinación de la estructura interna de los organismos subsidiarios de Pemex crea el riesgo de que el propuesto Consejo de Administración enfrente influencias de parte de grupos de interés.

    En su momento, la reforma a la Ley Orgánica de Pemex de 1992, que creó el actual régimen de organismos subsidiarios, enfrentó resistencias de parte del Sindicato, el cual obviamente cuida la adaptación de su organización a la estructura de la entidad.

    De esta manera, la flexibilidad otorgada sin acotamientos podría hacer que se materializaran situaciones no previstas por los autores de esta reforma.

    BONOS CIUDADANOS

    La idea de dotar a Pemex con las facultades de emitir Bonos Ciudadanos como títulos de crédito exclusivos para personas físicas nacionales, que podrían ser adquiridos directamente o a través de Afores y otros intermediarios financieros, parece perseguir otro tipo de objetivos, además de las económicas.

    Los Bonos Ciudadanos y los informes al Congreso parecen sugerir que la transmisión de responsabilidades administrativas y de dirección del gobierno a Pemex está acompañada de una cesión del peso de la rendición de cuentas ante los ciudadanos y sus representantes.


    SECTOR PRIVADO

    La propuesta para reformar la Ley Reglamentaria del Artículo 27 constitucional (Ley Reglamentaria) nos lleva a una historia similar que vivimos en 1995, cuando la Ley Reglamentaria fue modificada para permitir la inversión privada en tres actividades: 1) el transporte, 2) el almacenamiento y 3) la distribución de gas natural. El resultando fue un buen flujo de inversión en ductos, instalaciones y equipos de propiedad y operación privada.

    Las propuestas de reforma que se mencionan en las dos leyes anteriores siguen este mismo camino, la liberalización del transporte, almacenamiento y distribución de los productos refinados y de los productos de la petroquímica básica que se realicen por medio de ductos, actividades que se incluirían en el actual régimen de gas natural y gas LP.

    Al igual que en la década pasada, esta liberalización se acompaña de una propuesta de reforma para introducir una regulación económica ante las actividades que presentan las particularidades de esta industria de red, por medio de una ampliación a las facultades que contempla la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía.

    Vale la pena señalar que el transporte, almacenamiento y distribución del petróleo seguirían siendo facultad exclusiva de Pemex.


    CONTRATOS DE REFINACION

    La iniciativa contempla a la refinación de hidrocarburos como una actividad reservada a Pemex.

    Se le faculta para contratar con terceros los servicios de refinación de petróleo. También establece que los prestadores de estos servicios podrán ser propietarios de las instalaciones y equipos necesarios para realizar los servicios.

    La propuesta de modificación de la Ley Reglamentaria establece que dicha contratación no podrá transmitir la propiedad del hidrocarburo al contratista, quien tendrá la obligación de entregar a Pemex todos los productos y residuos.

    Sin embargo, la falta de una determinación clara de dónde empieza y dónde termina la exclusividad de Pemex en refinación, deja grandes dudas acerca de la viabilidad de esta disposición, que estará bajo análisis en el Congreso.

    La propuesta de reformas al sector de hidrocarburos incluye varios aspectos necesarios para hacer que Pemex pueda aprovechar sus recursos de la manera más eficientemente posible.

    Aun así, en varias partes se aleja de lo que puede considerarse una reforma posible al dejar demasiado amplias sus facultades de autorregulación, mientras que, por otro lado, incrementa sustantivamente la participación del sector privado, tema en el que no todos los actores políticos y otros líderes de opinión han coincidido. Es muy probable que el resultado de la reforma energética termine por no parecerse a su versión original. (Reporte Indigo)